中国人口老龄化问题研究

中国人口老龄化问题研究 原创 中国社会科学网 2019-07-13 13:58:42

【摘要】中国已经步入人口老龄化社会且老龄化程度不断加深。本文对人口老龄化带来的迫切需要解决的问题、各级政府正在积极采取的措施及实效进行了探索。本文认为，人口老龄化不只产生负面影响，也有正面影响，即可以扩大消费市场、拉动内需、刺激投资与生产。为此，努力发挥其积极影响，正确认识支出与收入之间的辩证关系，打好消费促投资牌，还可解决政府财政负担问题，促进经济可持续发展和社会和谐稳定。

【关键词】人口老龄化 社会保障

【作者简介】林珏，上海财经大学商学院教授。

20世纪90年代，不少发达国家（如日本和德国等欧洲国家）开始步入人口老龄化阶段，养老金、社会保障支出规模扩大，使得国家财政开支不断膨胀。2002年美国战略和国际问题研究中心发表一篇报告《全球退休危机：对世界稳定的威胁及对策》，称到2050年发达国家公众开支将增加GDP的13%，如果这些国家不对人口老龄化采取紧急措施，那么人口迅速老龄化带来的医疗费用和退休金问题，将给世界稳定带来威胁。[1]这一时期新兴经济体国家和地区似乎还处于人口红利阶段，每年大批来自农村的廉价劳动力和城市年轻的毕业生涌入劳动力市场，推动经济持续增长。观察实际数据，从21世纪初以来，不少新兴工业国家随着社会经济发展，人均寿命不断延长，人口生育率不断下降，已经出现老年人口比例不断上升、人口结构老龄化趋势。其中，经济迅速发展、人口众多的中国，已经率先跨入人口老龄化门槛，老龄化程度逐年深化。

一、中国面临人口老龄化日益严峻的形势

根据中国国家统计局统计数据，2001-2018年中国人口出生率从13.38‰下降到10.94‰，自然增长率从6.95‰下降到3.81‰；同期，人均寿命从71.4岁上升到76.34岁，其中女性人均寿命达到79.43岁；老年人口数量迅速增加。2001年中国65岁及以上老年人口（下面简称老龄人口）为9062万，在12.76亿总人口中占比7.1%。此后这一比例逐年上升。2009年老龄人口达到1.13亿，在全部人口中占比8.5%；2018年老龄人口进一步增至约1.67亿，占比达到11.9%。（见图1、图2和图3）

根据1956年联合国《人口老龄化及其社会经济后果》的划分标准，一国或地区总人口数量中，65岁及以上老年人口数量比例达到7%以上，就为人口老龄化（Population Aging）。按照这一标准，显然2001年中国已经步入老龄化阶段。

图1：2001—2018年中国人口出生率、死亡率和自然增长率变化状况（单位：‰）

数据来源：根据中华人民共和国国家统计局数据制图-National data国家数据，2019-06-27，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。

图2：2000—2018年中国人口平均预期寿命

数据来源：根据中华人民共和国国家统计局数据制图。数据出处同图1。

图3：2009—2018年中国老龄人口在总人口中比重变化状况

数据来源：根据中华人民共和国国家统计局数据计算制图-National data国家数据，2019-06-25， http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。

与此同步，中国的老年抚养比也在不断上升：2001年10.1%，2009年11.6%，2018年已经达到16.8%；2001-2018年中国总抚养比已从36.9%提高到40.4%。（见图4）

图4：2009～2018年中国总抚养比构成变化状况（单位：%）

数据来源：根据中华人民共和国国家统计局数据制图，数据出处同图1。

人口老龄化给社会带来的影响是巨大的。其意味着法定工作年龄者人数减少，劳动力成本不断提高，退休人员比例上升，医疗保健、养老金等社会保障支出增多，社会总抚养比提高。对于高福利的发达国家而言，人口老龄化使得政府财政开支日趋庞大而难以维系，一些国家的退休金将出现赤字；对于“未富先老”的新兴经济体国家而言，人口老龄化意味着劳动力成本上升，产品市场竞争力下降，经济可持续发展受阻，经济增长速度放慢。

人口老龄化开拓出新的产业——老龄服务产业，比如老年教育、文化服饰、娱乐消费、旅游运输、老年公寓、病床护理等专为老龄人口服务的产业。[2]但是，发展中国家在人均收入较低、地区收入差距较大的背景下，老龄消费市场一时还难以迅速扩大，老龄产业发展速度可能滞后于退休人员增加的速度。

为此，不少国家政府面对迫切需要解决的问题是：如何消除人口老龄化给社会经济带来的负面影响。比如，如何解决生育率下降，劳动力短缺、劳动力成本上升、产业转移问题；如何面对老龄人口上升、护理人员短缺问题；如何关注失独家庭和空巢老人的身心健康、精神关爱、疾病护理问题；如何解决城市或农村无收入、低收入且无子女老人的赡养问题；以及如何承受政府社会保障开支日益庞大、财政补贴不堪重负问题；等等。本世纪初以来，这些问题是怎么解决的？已经采取了哪些措施？其效果如何？下面本文将对此进行考察，聚焦点集中在学者们有关解决这些负面影响的建议、政府具体措施及实践效果、民间自发组织模式等方面，期望通过这一探究总结已有经验，提出进一步推进的建议。

二、学者有关老龄化负面问题解决的主张

有关人口老龄化负面影响问题，国内外不少学者在研究，并提出了一些积极建议。这方面的文献主要分为两类。

一类是分析人口年龄结构变化给社会、经济可持续发展带来的影响，一些学者基于数据，通过建立模型，采用计量分析方法进行研究。比如，左学军（2006）[3]在“人口年龄结构变化与经济发展”讨论会上指出，中国人口转变对经济增长具有长远影响，提出解决人口生育率下降、劳动力减少对经济增长带来的不利影响，可以通过调整生育政策、增加人力资本投资、消除外来人口进入大城市障碍等途径。蔡昉等（2009）[4]对改革开放30年中国经济高速增长的原因进行了总结，认为经济高速增长既利用了劳动年龄人口总量多、比重大的人口红利，也得益于教育规模扩大和教育水平提高；目前劳动年龄人口增长速度减缓，农村剩余劳动力减少，人口红利逐渐消失；要使人口红利延续，可以通过提高劳动生产率来替代。由此，主张通过深化教育、提高受教育年限、加大教育资源投入等措施来提高劳动生产率，以替代劳动年龄人口的减少。谢建国、张炳男（2013）[5]基于跨国面板数据对人口结构变化与经常项目收支调整的相关性进行了分析，认为抚养比提高对一国经常项目具有负向影响，而新生代劳动力的进入和劳动年龄人口比例的提高有助于改善经常项目收支；并认为发展中国家经常项目的贸易盈余与发达国家的贸易赤字与其人口结构相关，要保持贸易盈余需要调整人口结构。

发达国家较早出现人口老龄化迹象，这方面的研究文献更早些。一些学者引入对外投资进行分析，指出一国人口老龄化并不一定会降低该国经济增长率，由于人口老龄化发生时间和速度上的国际差异，资本跨国流动可以抵消其负面影响。比如，Cutler等（1990）[6]以美国为例，指出2010-2060年美国劳动力供给和投资率将出现下降，但对低成本国家的投资可以弥补美国国内劳动力供给短缺、成本上升因素。

人口老龄化另一类文献是，预测和分析人口老龄化未来发展趋势以及提出采取具体政策措施的建议。比如，成长工场（2018）[7]根据维也纳老龄问题世界大会有关人口老龄化定义（60岁及以上人口占总人口比例超过10%为进入严重老龄化）指出，中国人口老龄化有三次冲击波：第一次（2010-2018年），老年人口（60岁及以上）从1.3亿增加到2.5亿；第二次（2022-2035年），从2.7亿增加到4.2亿；第三次（2041-2053年），从4.4亿增加到4.9亿，达到峰值。认为人口老龄化正在改变国家的发展基础，建议通过开发老年人力资源、开发人力资本来解决人口老龄化中劳动年龄人口的下降问题。中商产业研究院（2019）[8]整理了某些研究中的测算数据，指出2020-2050年60岁及以上的老年人口数量将从2.55亿增加到4.83亿，其中80岁及以上者将从2900万增加到1.08亿。（见表1）该研究院指出，目前中国养老有三种基本模式——居家养老、社区养老、机构养老，其各有利弊；随着老龄化程度加深，寻求新兴的多元复合治理手段以解决老年人多层次需求正在成为趋势。

数据来源：根据中商产业研究院整理的《大健康产业蓝皮书》数据制表—“人口老龄化加深致养老服务需求剧增 探索普惠养老新模式缓解压力”，2019-06-04。

三、解决人口老龄化负面影响的具体措施及效果

为降低人口老龄化带来的各类负面影响，学者们提出不少建议，政府也出台了各种政策，各部门各地区都在积极实践，探索适合于本国或地区的适宜模式。这里以上述提出的问题为导向，分别考察这些具体措施及效果。

（一）人口老龄化带来劳动力短缺、劳动力成本上升问题

长期以来，发展中大国劳动力资源丰富是其在国际市场上的一项竞争优势，似乎不存在劳动力短缺问题。然而本世纪初以来，随着人口老龄化、生育率下降，劳动力短缺问题越来越为人们所关注。土耳其学者梅尔特姆·因·耶尼尔梅兹（2015）[9] 曾针对本国面对的这一困境提出，可以通过增加妇女在劳动力市场的参与度，来解决劳动力短缺尤其是护理人员不足问题。在中国，妇女普遍就业不足的问题不存在。在解决生育率下降、未来劳动力人数急剧下降问题上，中国政府缓解劳动力短缺和成本上升困境，主要采取的政策是开放二孩，逐步提高退休年龄，鼓励企业“走出去”对外投资。

从全面开放二孩政策后的两年的效果看，还未出现出生人数大幅上升的状况，相反2016年以来，连续两年出生人数在下降。（见图5）

图5：2001—2018年中国每年出生人口（单位：万人）

数据来源：根据中华人民共和国国家统计局“全国年度统计公报”（http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/ndtjgb/）中的初步统计数据制图。2010年数据因公报中没有，采用“中国历年出生人口(1949-2018年)”（http://bbs.tianya.cn/post-develop-2372277-1.shtml，2019-01-02）该年的数据。

目前，中国法定退休年龄一般是男性60岁、女性55岁（工人50岁）；一些特殊行业，男性55岁、女性45岁就可退休。从延迟退休具体实施情况看，高校科研单位通过延聘或返聘方式，将所需要的高职称教授或研究员的退休年龄延长到65岁，甚至70岁，女性干部退休年龄延长到60岁。随着人均寿命的延长，国外不少国家将退休年龄定在63岁到65岁。2017年中国社会科学院发布的《人口与劳动绿皮书》提出延迟退休分两步走的建议。首先，2017年完成养老金制度并轨，取消女干部和女工人的身份区别，将职工养老保险的女性退休年龄统一规定为55岁。其后，从2018年开始，女性退休年龄每3年延迟1岁，男性退休年龄每6年延迟1岁，直至2045年同时达到65岁。[10] （见表2）一些人希望早些退休，按工龄年限可申请提前退休的建议也在讨论中。

表2：中国人社部渐进式延迟退休年龄的时间表

资料来源：“职工退休年龄调整：2018年职工退休年龄新规定”，2017-07-20，社保查询网，https://www.chashebao.com/yanglaobaoxian/17806.html。

不管怎么说，延迟退休年龄将有助于缓解劳动力短缺问题。不过，解决劳动力成本上升问题，主要还是要通过提高劳动生产率来解决。国家这些年出台的鼓励“大众创业、万众创新”的科技创新战略，以及不断完善知识产权保护政策，正在促进企业劳动生产率提高，中国产品正在逐步告别以廉价劳动力竞争优势取胜的模式，出现以华为、小米等为代表的一批依靠技术优势占领市场的企业，中国产品在世界价值链上的位置正在不断提升。

（二）护理人员短缺问题

中国主要通过相关部门（卫生局）设定五年期的《中国护理事业发展规划纲要》目标，加强人才培养，提高护士队伍建设，加快专科护理骨干培养，提升临床护理服务能力，促进护理科学管理。根据《中国护理事业发展规划纲要》“十一五”和“十二五”规划已经完成的情况看，全国护士总人数已经从2005年的135万增加到2015年的324万；“十三五”规划目标是，到2020年底护士人数达到445万人，每千人注册护士数目、医院医护比、护士拥有大专以上学历在总数中占比等指标也都将有大幅提高。（见表3）

表3：2005—2020年中国护理事业的发展与规划

注释：(1)*该数据来自《中国护理事业发展规划纲要(2005-2010年)》规划上的数据，为2003年底的数据；(2)**根据《人民日报》2019年5月8日报道，截至2018年底，中国具有大专以上学历的护士占比已近70%。一些医院确定规划该占比将达90%以上。为此可以预期，到2020年底全国该占比将超过70%；(3)“十一五”、“十二五”数据均为已完成并取得成果的数据，“十三五”2020年的数据为实现的目标。

数据来源：根据“卫生部颁布实施《中国护理事业发展规划纲要(2011-2015年)》(https://wenku.baidu.com/view/976c4a8771fe910ef12df80f.html)、《全国护理事业发展规划(2016-2020年)》(http://www.doc88.com/p0062893617205.html)的数据整理制表。

《全国护理事业发展规划(2016-2020年)》表明，“十三五”规划将“老年护理服务体系的逐步健全”作为四大目标之一。该规划要求，加强老年护理服务队伍和机构建设，规范护理行为；逐步建立以机构为支撑、社区为依托、居家为基础的老年护理服务体系。政府鼓励社会力量举办老年护理服务机构，为老年患者等人群提供健康管理；要求加强社区护士培训，推进家庭医生签约服务制度，发展家庭病床和居家护理、医养结合、安定疗护等。为了提高老年护理服务的发展，政府设立了“老年护理服务发展工程”，该工程目标是到2020年每个地市设立一所护理院，有条件的地区设立安宁疗护中心，对老年护理从业人员进行培训。[11]

本世纪初以来，为解决医院护士不足、病人家属护理困难或不专业等问题，中国许多城市大医院通过招募农村妇女进行短期护理知识培训，担任起医院的护理工作，她们中不少人通过日复一日的实践，已经掌握并承担起原来由护士做的部分工作和家属陪床工作，由此大大缓解了医院护士不足和家属因工作而无法整日守床照顾的问题。

在护理工作上，中国香港特区政府则将重点放在有志从事护理事业的年轻人的培养上。为了充实香港老龄护理队伍人员的不足，2018年特区政府推出了“青年护理服务启航计划”和“外佣护老培训试验计划”。政府出资培训年轻人学习护理知识，二年期学制，边学习边为老人提供护理服务。政府也对外籍佣工进行了培训，提高她们对所服务家庭体弱老人的照顾能力，由此提高老人的生活质量，以支持“居家养老”模式的开展。[12]

（三）失独家庭、空巢老人的身心健康、精神关爱、疾病护理问题

中国于1971年开始推行计划生育政策，1982年中共“十二大”将计划生育确定为基本国策、后写入宪法，到2016年中国开始实施全面二孩政策。中国的一胎政策实行了30多年，期间除少数民族家庭允许生二孩和超生家庭外，绝大部分家庭只有一个子女。

“失独家庭”是指独生子女死亡、其父母不再生育或不能再生育且不愿意收养子女的家庭。这一群体主要为50后和60后（即出生在20世纪50年代和60年代的人），规模很大。

失独家庭不仅承受着丧失子女的巨大痛苦，而且还不得不面对年老时无子女赡养、生病时无人照料、住院开刀或进养老院时无人签字等问题。失独家庭或空巢家庭最大的诉求是实现“老有所养、病有所医、难有所帮、心有所慰”。

（四）城市或农村无收入、低收入且无子女老人的赡养问题

十多年前，中国民政部已经建立起对于生活困难家庭实行最低生活保障的救助政策。最低生活保障救助对象被划分为四类，在一类保障对象中，包括那些无劳动力、无收入来源的家庭，以及主要劳动力亡故基本没有收入来源的家庭。最低生活保障的确定标准和救助金额根据各地收入水平不同而有所不同，并且与时俱进，不断调整提高。随着新农村建设、新型农村合作医疗制度试点的推进，农村居民基本医疗保险制度和农村居民最低生活保障制度逐步建立起来。不少乡镇建起了五保户养老院，镇政府将那些无收入来源、无子女的老人安排到养老院居住，派专人负责老人们的日常生活和生病护理工作。[13]

（五）政府社会保障支出日益庞大、财政补贴负担重问题

政府社会保障支出包括社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚四个方面的内容。改革开放以来，中国社会保障支出在GDP中的占比不断提高。根据《财政蓝皮书：中国财政政策报告（2018）》，2017年全年GDP 82.71万亿元，比上年增长6.9%；财政赤字规模由1.2万亿元增加到2.38万亿元，财政赤字率2.88%(一直控制在3%以内)。报告预测，2018年财政收入将进一步增加，社会保障支出将增加15.5%。[14]这意味着，财政赤字规模将进一步扩大。受数据可得性的限制，这里仅显示2001-2018年中国财政收入增长率、财政支出增长率、以及财政赤字额变化状况。从图6中可见，2012年以来，大部分年份中国财政支出增长超过财政收入增长，财政赤字不断提高，到2018年财政赤字达到约3.76万亿元。

显然，对各类弱势群体的扶助、救助工作不能单靠政府财政拨款去做，还需发挥企业、社会团体以及民间的力量。这方面国外有不少好的模式，下面仅就加拿大养老模式中政府财政拨款状况作一介绍。

图6：2001～2018年中国财政收支增长、财政赤字变化状况

数据来源：根据中华人民共和国国家统计局数据计算制图-National data国家数据.年度数据. http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.2019-07-02.
加拿大是高福利国家，其养老模式主要有长期护理院、私人养老院、居家养老三种。政府并不对各类养老模式都承担全部护理费用，而是根据不同个体需要扶助的程度采取全部承担、部分承担和适当补贴三种形式。[15]加拿大也存在民间创造的养老模式，比如老人“抱团养老”合作建造养老村模式。[16]加拿大老年共住社区模式可以被视为是一种“抱团互助，一起终老”的模式。

四、总结与思考

本文就老龄化问题进行研究，就政府所面临的迫切需要解决的几个问题及解决途径进行探索，总结如下。

（1）缓解人口老龄化趋势，降低生产成本，增加中国产品的国际竞争力，可以通过调整人口生育政策，延迟退休年龄，提高劳动生产率，推进资本国际流动等途径来实现。

（2）护理人员的不足可以通过加强专科护理队伍的建设来解决。其中，培养或培训护理人员，提高护理能力的途径可以是多层次的，如护士进修、设立专业学位培养学生、培训家政服务人员等。

（3）特殊群体、低困老人的最大诉求是实现“老有所养、病有所医、难有所帮、心有所慰”，政府相关部门、社区街道办事处、自愿者组织以及诉求群体本身，都可在其中发挥积极作用。对于民间自创的“抱团取暖”“抱团养老”模式，政府应给予必要的协助。

（4）对各类弱势群体的扶助、救助工作不能单靠政府财政拨款去做，还需发挥企业、社会团体以及民间的力量。

应该看到，人口老龄化不只是产生负面影响，它也有正面影响，即通过扩大消费市场，拉动内需，刺激投资与生产。伴随着人口老龄化，一个新兴的产业——老龄服务产业正在兴起。比如，各省市、各单位、各社区街道创办的老年大学，带动文体娱乐业、服饰业的发展；退休老人的出游带动旅游运输业、餐饮业的兴旺；“抱团养老”带动老年公寓、房地产的建设；病床护理的需求也将带动医疗服务等专为老龄人口服务产业的发展。

2019年6月，李克强总理在有关老旧小区改造问题中高瞻远瞩地指出：改造老旧小区，发展社区服务，不仅是民生工程，也可成为培育国内市场拓展内需的重要抓手，既能拉动有效投资，又能促进消费，带动大量就业，发展空间广阔。他指示，“要做好这篇大文章”。[17]显然，正确认识支出与收入之间的辩证关系，打好消费促进投资这副牌，既可化解人口老龄化带来的不利影响，发挥其正面影响，更可解决财政负担问题，促进经济可持续发展与社会和谐稳定。这方面的研究和探索工作还将进一步深化。

【注释】

[1]见新华社：“美报告称欧洲和日本人口老龄化将威胁世界稳定”，2002-05-15，http://www.china.com.cn/people/txt/2002-05/15/content_5145924.htm。
[2]中国各地老年协会提出的“老有所乐、老有所学、老有所为、老有所养”宗旨从一个侧面反映出老年消费市场涉足领域广泛，可容投资领域有巨大潜力，老龄服务产业给企业带来诸多商机。
[3]光明观察：“人口年龄结构变化与经济发展”，《中国人口与经济发展研讨会简报之三》，2006-02-05，http://www.china.com.cn/people/txt/2006-02/05/content_6111801.htm。
[4]蔡昉主编：《2009年中国人口与劳动问题报告：提升人力资本的教育改革》，北京：社会科学文献出版社，2009年8月。
[5]谢建国、张炳男：“人口结构变化与经常项目收支调整：基于跨国面板数据的研究”，《世界经济》2013年第9期。
[6]D.M. Cutler, J.M Poterba, L.M. Sheiner & L.H. Summers, 1990."An Aging Society: Opportunity or Challenge", Working papers 553, Massachusetts Institute of Technology (MIT), Department of Economics. https://ideas.repec.org/p/mit/worpap/553.html.国外相关文献综述可见梁红梅、李喆：“国外人口老龄化对经济增长影响探究文献综述”，原创力文档，https://max.book118.com/html/2017/1113/139958412.shtm。
[7]成长工场：“积极应对人口老龄化是新时代的国家战略”，2018-11-08，快资讯，http://sh.qihoo.com/pc/977d54c8b ... mp;refer_scene=so_1。
[8]中商产业研究院：“人口老龄化加深致养老服务需求剧增 探索普惠养老新模式缓解压力”，2019-06-04，http://www.360kuai.com/pc/9e8b9a ... mp;refer_scene=so_1。
[9]见Meltem Ince Yenilmez,"Economic and Social Consequences of Population Aging the Dilemmas and Opportunities in the Twenty-First Century", Applied Research in Quality of Life, December 2015, Volume 10, Issue 4, pp.735–752, https://link.springer.com/article/10.1007%2Fs11482-014-9334-2.
[10]“职工退休年龄调整：2018年职工退休年龄新规定”，2017-07-20，社保查询网，https://www.chashebao.com/yanglaobaoxian/17806.html。
[11]见国家卫生局《全国护理事业发展规划(2016-2020年)》，http://www.doc88.com/p-0062893617205.html。
[12]见新华网报道：“老有所养·老有所学·老有所乐——香港多管齐下助‘银发族’安度晚年” ，2018-12-11，http://www.xinhuanet.com/gangao/2018-12/11/c_1210013033.htm。
[13] 2012年本文作者带队去辽宁省丹东市宽甸满族县进行“千村调查”时，永甸镇就建有五保户养老院。
[14]“2018年中国社会保障支出增速达到15.5%”，人民网，2018-07-13，http://news.10jqka.com.cn/20180713/c605680602.shtml。
[15] 加中养老产业发展公司：“加拿大三大养老模式”，2016-06-07，https://mp.weixin.qq.com/s?__biz ... 43f9af6216b7937356d。
[16]“‘抱团’养老的终极模式，加拿大老年共住社区”2018-08-07，http://www.sohu.com/a/24563037399968898。
[17]澎湃新闻，2019年6月19日，《南方都市报》2019年6月20日报道，见“老人愿望上了国务院常务会议”，《老年文摘》2019-06-27，第一版。
来源：中国社会科学网
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